发展请求权是发展权的延伸，是为保障发展权实现的程序性权利，或者可以看作是法律救济的先行制度。

[22] W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt-A?mann/A. Vo?kuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, Verlag C. H. Beck München 2012, S.97. [23] [德]马克斯·韦伯：《经济与社会》第2卷上册，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第1111页。狭义的政治仅限于政党政治，是民主运行的基础，其任务是确定政治方向，为行政决定设定前提，其过程表现为政治意志统一的过程。

具体而言，既要求权力覆盖范围广泛且组织规模庞大，又要求权力的执行力具有高度组织性和统一性。[49] 在法律的事后审查方面，立法法第97条规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，[50]但未反向规定全国人大常委会可以撤销全国人大制定的基本法律，由此为全国人大常委会审查全国人大立法造成了困难。（2）在这个维度中，国家机关相互之间要形成分工、配合和制约的机制，即立法、行政、司法、监察等权力的分工与制约。政、治、民三个内部系统的分化，满足了社会复杂性不断提升的需要。要解决这一问题，需要回到议行结构和全国人大及其常委会的双重属性中才能理解。

但在我国，全国人大及其常委会既是立法机关又是审查机关，在审议法律草案阶段就开启合宪性自审并无问题。并且，备案机制难以通过公开透明的说理方式运行，只能在内部政治过程中解决，因此乔晓阳曾将备案审查形象地比作鸭子凫水。（一）形式法治与实质法治的辩证关系 法治的形式与实质是辩证统一的，没有完全脱离开形式的实质，也不存在纯粹脱离开实质的形式。

最普遍的实质版本在法治中纳入了个人权利。软法有硬法无可比拟的独特优势，软法所具有的开放性、参与性和灵活性能够在很大程度上弥补硬法存在的天然缺陷。三是对行政行为的实质合法性审查是二次审查，对于符合形式合法性审查标准的行政行为，应当转入实质合法性审查，主要是对行政行为是否存在明显不当进行审查。4.软法适用冲击合法性审查藩篱。

这为人民法院依法审理行政案件提供了法律依据。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将国家尊重和保障人权写入宪法。

另一种思路是把滥用职权与明显不当进行合并，由明显不当标准吸收滥用职权标准，这样今后对行政行为适当性的审查标准，只有明显不当标准，而没有滥用职权标准。行政行为不符合硬法规范，没有通过形式合法性审查的，法院可以判决撤销或者部分撤销违法行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。如何实现行政权和司法权的合理配置，就显得尤为重要。随着明显不当标准在行政诉讼制度中的确立，明显不当属于合理性审查，[xxxii]我国行政诉讼制度合法性审查原则一统天下的格局已经被打破，司法审查的标准已经转变为合法性审查原则与合理性审查原则并存的局面，这些认为合理性审查标准已经在行政诉讼制度中确立下来的观点不绝于耳。

事实上，刑法中的滥用职权罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。这就需要重新审视明显不当标准纳入合法性审查原则后带来的适用困境。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。形式合法是行政行为合法化的重要前提和基础，实质合法是行政行为合法化的必然要求。

法治缺乏外在形式，法治就难以被识别和界分。[xxxii]参见蔡维专：对行政诉讼法中明显不当标准的思考，载《人民司法》2016年第16期。

在行政法学界，一些观点认同行政裁量权的存在。[xi]换言之，行政行为形式合法性要求行政行为形式上符合法律规定。

并且认为，行政裁量的司法控制，从来都是行政法学研究中的重镇。[xxii]参见闵凯：‘超越职权型滥用职权罪的规范理解，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2017年第5期。党的十九大报告明确提出深化依法治国实践，为新时代法治中国建设和行政法治提出了新要求、指明了新方向。在新的历史起点上，人民群众不仅需要深化依法治国实践，而且要基本建成法治国家、法治政府、法治社会，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。特别是2014年修订的新《行政诉讼法》对合法性审查原则作出新的规定，引入明显不当审查标准，这对合法性审查原则适用提出新的要求。鉴于滥用职权条款长期以来并没有得到很好适用的状况，在立法调整时，一种思路是把滥用职权与超越职权进行合并，统一作为违法行使行政职权的审查标准，[xxxvi]那么今后司法审查时对职权依据的审查只有违法行使职权的审查标准，没有滥用职权和超越职权的审查标准。

[xxi]而滥用职权在中国语境中有其特定内涵，特别是在1997年《刑法》修订中，滥用职权罪作为一个独立的罪名被正式增设在《刑法》中，此后又相继出台了一系列相关司法解释。在我国改革开放以来，特别是随着我国行政诉讼制度正式确立，我国行政法制在反思传统人治观念的基础上逐步树立起法治观念。

三是形式法治和行政行为形式合法性必然要求司法权对行政权保持必要的尊重和克制，不介入行政自由裁量权领域，对形式合法但实质不合理的行政行为不予干预。[xx]在1989年《行政诉讼法》颁布时，法院能否审查行政行为的合理性问题，原本争议颇大。

当前行政法治建设的主要矛盾是法律实施问题，随着中国特色社会主义法律体系建成，无法可依问题已经得到解决，当前主要是执法不严、执法不公、执法枉法等法律实施领域问题。当前有必要对合法性审查原则进行重构，进一步明确适用方法和先后次序，彻底改变有的法官在对行政行为进行合法性审查时出现的茫然不知所措的局面。

也就意味着对该违法行政行为无须进入实质合法性审查。1992年党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。如果说在形式法治阶段，行政裁量行为往往排除在合法性审查之外，合法性审查能够借助行政行为的形式合法性要件进行判断，在实质法治阶段，随着行政裁量行为被纳入合法性审查，就需要对行政裁量的适当性进行判断，传统的合法性审查标准显然不能满足对行政裁量的审查要求，需要进一步丰富合法性审查内涵。经审查，行政行为符合硬法规范，通过形式合法性审查要求的，则将该行政行为转入实质合法性审查。

从概念上讲，目前理论界和实务界对形式法治和实质法治形式法治主义和实质法治主义尚无权威性定义和一致的共识，但对其基本涵义、价值的解释仍具有较强的共同性。[xxii]显然，行政机关工作人员超越职权作出行政行为，如果触犯刑法，应当追究刑事责任，符合刑罚的构成要件，就可能构成滥用职权罪，而行政诉讼中的滥用职权与刑法中的滥用职权罪显然并不存在对应关系。

第一种观点认为，合法性审查是行政诉讼的基本原则，并不存在合理性审查原则。面对新时代行政法治对行政诉讼制度提出新课题，我们要加强对合法性审查原则理论研究，进一步推动司法审查实践。

[xv]参见最高人民法院中国特色社会主义法治理论研究中心编：《法治中国——学习习近平总书记关于法治的重要论述》（第二版），人民法院出版社2017年版，第106页。软法之治必然要求有一套相对发达、符合法治原则和公共理性要求的软法规范，而当前我国软法发展还相对滞后，还没有形成一套体系化的成熟软法规范。

[xvii]参见于宁杰：对合法性审查原则的几点思考，载《行政法学研究》1996年第3期。新时代行政法治是良法善治，行政诉讼制度应当按照良法善治的根本要求，以合法性审查原则为基础，以跨行政区划的专门行政法院为依托，不断完善和发展中国特色社会主义行政诉讼制度。[viii]改革开放之初，为吸引外商投资，改善投资环境，保障外商投资企业合法权益，加强对行政权力的监督，1980年9月《中外合资经营企业所得税法》第15条规定：合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。特别是明显不当标准与滥用职权标准如何适用，似乎并没有确定答案，仅有的也只是学理上的说辞而已。

在步入新时代实质法治的关键时期，合法性审查原则应当积极顺应实质法治的内在要求，在审查对象、审查范围、审查依据、审查标准等方面与实质法治精神相一致，构建形式合法性审查与实质合法性审查有机统一的合法性审查体系。[xxxvi]参见程琥：对罚没物品处置行为明显不当的应予撤销——刘某诉北京市房山区人民政府没收物移交批准案，载《法律适用（司法案例）》2018年第22期。

关键词:  形式法治 实质法治 合法性审查 重构 一、问题的提出 当前我国行政法治正处于从形式法治迈向实质法治的转型时期，合法性审查原则要求行政行为不应局限于追求形式正义，更应该追求实质正义。[xxv]参见宋功德：行政裁量法律规制的模式转换——从单一的硬法或软法模式向软硬并举的混合法模式，载《法学评论》2009年第5期。

同年发布的国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号），更加明确地提出了法治政府的新概念，将建成法治政府作为全面推进依法行政的最终目标，并提出十年的建设期。形式合法性审查是初次审查，先依据硬法规范对行政行为的职权要素、事实要素、依据要素、程序要素进行审查，这是从行政行为广度上进行审查，只有通过形式合法性审查的行政行为，才能进入二次审查，未能通过审查的违法行政行为，人民法院应当迳行作出判决。